La Corte costituzionale e il primo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia: verso il concerto costituzionale europeo
/MARIO P. CHITI
Sommario: 1. La Corte affronta le maggiori questioni di diritto metastatuale. 2. La “svolta” del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. 3. L’impostazione della questione in termini nazionali e non comunitari. Critica. 4. I limiti della “svolta” in riferimento ai giudizi di costituzionalità in via incidentale. 5. Gli inevitabili ulteriori passi e la realizzazione della “rete europea di costituzionalità”.
1. In un breve volgere di tempo la Corte costituzionale ha affrontato due temi cruciali nei rapporti tra diritto nazionale e diritto metastatuale: il rilievo della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), trattato nelle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007[1]; l’utilizzabilità della procedura di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, trattato nell’ordinanza n. 103/2008. Finalmente, si potrebbe dire; dato che sono occorsi più di cinquanta anni per avere una chiara posizione della Corte (per quanto non ancora definitiva e “ponte” per ulteriori sviluppi), quando da tempo altre corti costituzionali di Stati membri avevano utilizzato la procedura del rinvio pregiudiziale ed accettato appieno il “dialogo” con la Corte di giustizia e la Corte dei diritti dell’uomo, scoprendone i molti pregi e l’opportunità per una nuova legittimazione domestica. Così come nel nostro ordinamento avevano fatto, ormai da qualche tempo, Cassazione e Consiglio di Stato; con i medesimi risultati positivi.
Ambedue le conclusioni raggiunte dalla Corte costituzionale hanno ricevuto grande attenzione, non solo nel mondo giuridico. In effetti, per quanto la Costituzione italiana sia connotata “dalla forte apertura al rispetto del diritto internazionale e più in generale delle fonti esterne” (così la citata sentenza n. 349/2007, passo n. 6.2.), la Corte aveva evitato di assumere posizioni di principio tanto sulla Convenzione promossa dal Consiglio d’Europa, quanto per la più “semplice” questione di diritto comunitario relativa al rinvio pregiudiziale.
Per la CEDU, la Corte si trovava ad esaminare un atto internazionale del tutto atipico: per il suo oggetto prettamente costituzionale; per il rilievo giuridico non solo nel sistema del Consiglio d’Europa, ma parzialmente anche nell’ordinamento comunitario, attraverso i numerosi richiami alla CEDU ed alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo a partire dal Trattato UE del 1992; per l’incidenza diretta su tematiche nazionali assai controverse (come la durata dei processi e la disciplina delle espropriazioni); per l’attivismo dei giudici nazionali, che aveva condotto in vari casi ad affermare financo la portata disapplicatoria della CEDU rispetto alle configgenti disposizioni nazionali.
Per le grandi questioni comunitarie tuttora aperte, sulla Corte pesava negativamente il retaggio dell’iniziale scontro con la Corte di giustizia sulla portata del primato del diritto comunitario; risoltosi a favore dei giudici di Lussemburgo, come naturale dato il particolare contesto ordinamentale del dibattito. La ritrosia della Corte costituzionale non è venuta meno neanche dopo la riforma dell’art. 117, comma primo, della Costituzione, che pure ha segnato un formale spartiacque rispetto alla precedente disciplina costituzionale; ove l’intera costruzione dell’integrazione europea era stata basata, in modo consapevolmente forzato, sull’art. 11 Cost.
Le conclusioni raggiunte dalla Corte sulla CEDU, con le citate sentenze nn. 348 e 349/2007, non sono l’oggetto delle presenti notazioni[2]; ma meritano una valutazione congiunta con la decisione della Corte di accettare il ruolo di “giurisdizione di ultima istanza”, ai sensi delle disposizioni del Trattato CE sulla procedura di rinvio pregiudiziale. Infatti, nei due casi la Corte ha inteso porsi a presidio finale del rispetto dei diritti e dei principi fondamentali garantiti dalla Costituzione italiana; rimarcando tanto le sue caratteristiche ordinamentali nazionali, quanto la sua collocazione nella rete costituzionale che consegue all’affermazione del diritto comunitario e del Consiglio d’Europa.
Questo è palese relativamente alla CEDU, per cui, malgrado le molte peculiarità, la Corte rimane competente, ove sia sollevata una questione di legittimità costituzionale di una norma nazionale rispetto all’art. 117, primo comma, Cost. per contrasto insanabile con una norma della CEDU, “per accertare il contrasto e, in caso affermativo, verificare se le stesse norme CEDU, nell’interpretazione data dalla Corte di Strasburgo, garantiscano una tutela dei diritti fondamentali almeno equivalente al livello garantito dalla Costituzione italiana” (così, sent. n. 349/2007, cit., punto 7.1.). In termini ancora più netti, la posizione di centralità della Corte è stata ribadita nella successiva sentenza n. 129/2008, smentendo innovative posizioni raggiunte dalla Cassazione in tema di revisione del principio di intangibilità del giudicato[3].
Ma lo stesso può affermarsi anche – nello scenario giuridico comunitario – per l’accettazione della posizione di “giurisdizione di ultima istanza”. Infatti, lungi dal rappresentare uno svilimento del ruolo della Corte, equiparato funzionalmente e organizzativamente a quello delle giurisdizioni superiori, l’apertura al dialogo con la Corte di giustizia esprime la volontà della Corte – oltre che di (ri)prendere parte, nell’ordinamento europeo, alla costruzione dei principi generali, con speciale riferimento ai principi di carattere costituzionale – di non farsi accantonare dai giudici comuni[4] per la sempre più diffusa disapplicazione diretta delle norme italiane contrastanti con il diritto comunitario.
L’ordinanza che si commenta esprime, sul versante europeo, la volontà della Corte di partecipare all’incipiente “rete di costituzionalità”, formata dalle corti costituzionali nazionali, con al centro la Corte di giustizia e l’apporto “esterno” della Corte di Strasburgo. Sul versante nazionale, la reazione della Corte al rischio – attualissimo e sempre più rilevante per l’espandersi, in vari modi, delle competenze comunitarie – della sua emarginazione a seguito della crisi, nel cruciale settore del diritto a rilevanza comunitaria, del monopolio del giudizio sulle leggi.
Si tratta dunque di una decisione significativa, che rileva sia da un punto di vista dell’assetto istituzionale interno, sia da quello dell’ordinamento europeo; ove lo sviluppo era atteso e necessario. L’ordinanza è peraltro “timida”, in quanto espressamente riferita al solo caso dei giudizi di costituzionalità in via principale. Laddove gran parte delle questioni di carattere europeo sono sollevate nei giudizi in via incidentale, sui quali anche la Corte costituzionale potrebbe incidere positivamente nella definizione della “pregiudiziale comunitaria” , ove accettasse che le ragioni sottostanti al rinvio pregiudiziale nei giudizi di costituzionalità in via principale si ritrovano sostanzialmente anche nei giudizi in via incidentale.
Ma è da presumere che – rotto il primo argine - si giunga presto a generalizzare l’utilizzo della procedura di rinvio pregiudiziale a tutti i giudizi di costituzionalità, ove rilevino questioni di interpretazione del diritto comunitario.
2. L’ordinanza n. 103/2008 trae origine dal giudizio di legittimità costituzionale di alcune norme della legge reg. Sardegna n. 4/2006, come modificate dalla legge reg. Sardegna n. 2/2007, sulla c.d. “tassa sul lusso”, promosso in via principale con ricorso del Governo.
Una parte delle contestazioni vertevano su questioni di costituzionalità puramente interne, e quindi sono state oggetto della sentenza n. 102/2008, depositata contestualmente all’ordinanza in esame. Altre contestazioni avevano invece riguardo alla rilevanza ed all’applicabilità di norme, primarie e derivate, di diritto comunitario; sulla cui interpretazione, secondo la Corte costituzionale, sussistevano dubbi. Sì da rendere necessario procedere al rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ai sensi dell’art. 234 (già art. 177) Trattato CE. Infatti, come sottolineato dalla Corte, per tali aspetti “la legittimità costituzionale della norma censurata non può essere scrutinata, in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., senza che si proceda alla valutazione della sua conformità al diritto comunitario”. Giunta dunque alla decisione sulla rinviabilità o meno ai giudici di Lussemburgo della questione, tramite la procedura di rinvio pregiudiziale, la Corte ha per la prima volta deciso in senso positivo.
I passaggi principali della motivazione sono i seguenti: a) la Corte ha una “peculiare posizione di supremo organo di garanzia costituzionale nell’ordinamento interno”; b) malgrado ciò, “costituisce una giurisdizione nazionale ai sensi dell’art. 234, terzo paragrafo, Trattato CE; c) in particolare, nei giudizi promossi in via principale, la Corte “costituisce una giurisdizione di unica istanza, in quanto contro le sue decisioni non è ammessa alcuna impugnazione (…) ed è l’unico giudice chiamato a pronunciarsi sulla controversia”; d) se “nei giudizi di legittimità costituzionale promossi in via principale non fosse possibile effettuare il rinvio pregiudiziale risulterebbe leso il generale interesse all’uniforme applicazione del diritto comunitario, quale interpretato dalla Corte di giustizia CE”; e) diverso è il caso dei giudizi promossi in via incidentale, per cui rimane ferma la posizione che la Corte non può essere investita della questione del contrasto tra norme nazionali e norme comunitarie, quando sia possibile una diretta soluzione da parte del giudice comune (tra le tante, sent. n. 284/2007).
I precedenti della Corte erano negativi. Non fa testo, in senso diverso, il passaggio (davvero un obiter dictum) della sentenza n. 168/1991 secondo cui, ferma restando la possibilità di interpretare direttamente la normativa comunitaria, la Corte avrebbe “la facoltà di sollevare anch’essa questione pregiudiziale di interpretazione”. Infatti, l’affermazione non è motivata ed è stata enunciata in via astratta, trovando il caso allora in esame una diretta soluzione senza necessità di utilizzare la procedura del rinvio.
La posizione costante della Corte, sino alla svolta del 2008, è risultata quella scaturente dalla risalente sentenza n. 13/1960, dalla sentenza n. 206/1972 e dall’ordinanza n. 536/1995: la Corte costituzionale non configura una “giurisdizione nazionale” secondo l’art. 234 del Trattato CE, in quanto “esercita essenzialmente una funzione di controllo costituzionale, di suprema garanzia dell’osservanza della Costituzione della Repubblica da parte degli organi costituzionali dello Stato e di quelli delle regioni”. Le sue funzioni sono assai diverse da quelle degli organi giudiziari, anzi “sono senza precedenti nell’ordinamento italiano” e inconciliabili con i compiti “ben noti e storicamente consolidati propri degli organi giurisdizionali”[5].
Eppure vi erano da tempo le premesse per l’utilizzabilità della procedura di rinvio pregiudiziale da parte della Corte costituzionale, almeno nel caso dei giudizi di legittimità costituzionale in via principale. In varie sentenze[6] si è sottolineato che in tali giudizi non vi è un giudice che, statuendo sul rapporto, dichiari la disapplicazione/non applicabilità delle norme interne rilevanti. L’esigenza di depurare l’ordinamento nazionale da norme incompatibili con quelle comunitarie non trova pertanto ostacoli, e la Corte ha il compito di salvaguardare con proprie decisioni il valore costituzionale della certezza e della chiarezza normativa di fronte ad ipotesi di contrasti di una norma interna con una comunitaria[7].
3. È di solare evidenza che, con la posizione mantenuta sino all’ordinanza in commento, la Corte costituzionale ha “nazionalizzato” una questione che è, invece, di natura prettamente comunitaria.
La determinazione sull’ambito soggettivo della nozione di “giurisdizione nazionale” non dipende infatti dagli assetti costituzionali degli Stati membri, ma dalle norme comunitarie. La Corte di giustizia ha da sempre affermato il principio che la valutazione sulle caratteristiche di un organo quale “giudice”, ai sensi dell’art. 234 Trattato CE, costituisce “questione unicamente di diritto comunitario” (tra le molte, sentenza 2.3.1999, C-416/96 e sentenza 17.9.1999, C-54/96).
In generale, per la Corte di giustizia nel sistema dell’art. 234 Trattato CE il giudice nazionale “adempie, in collaborazione con la Corte, una funzione che gli è attribuita onde garantire la corretta applicazione del diritto comunitario nell’ambito della sua competenza. Pertanto, i problemi che possono derivare dall’esercizio del suo potere di valutazione, nonché i rapporti che esso ha con la Corte, sono unicamente disciplinati dal diritto comunitario” (sentenza 16.12.1981, causa 244/80).
L’individuazione degli organi da riconoscere quali “giudici nazionali” ai sensi dell’art. 234 Trattato CE è stata oggetto di ampia giurisprudenza della Corte di giustizia, da tempo stabilizzatasi sui seguenti indici: origine legale dell’organo, carattere permanente dell’organo, obbligatorietà della sua giurisdizione, natura contraddittoria del procedimento ivi applicabile[8].
È pertanto pacifico che nella prospettiva comunitaria – si ripete, l’unica rilevante ai fini del procedimento di rinvio in esame – la Corte costituzionale sia “giudice nazionale”. La Corte è altresì “giudice di ultima istanza” nei procedimenti di ricorso diretto (Stato/regioni e viceversa) e nei procedimenti per conflitto di poteri. Come tale, la Corte ha l’obbligo, e non solo il potere, di rinviare in via pregiudiziale alla Corte di giustizia una questione di interpretazione del diritto comunitario applicabile[9].
Il mancato rinvio pregiudiziale da parte dei giudici di ultima istanza è sanzionato quale illecito extracontrattuale dello Stato membro per violazione manifesta del diritto comunitario.
La responsabilità dello Stato per la violazione del diritto comunitario è stata inizialmente affermata dalla Corte di giustizia per la condotte delle pubbliche amministrazioni e del legislatore; ma poi, inevitabilmente, estesa anche ai giudici. Al rispetto del diritto comunitario sono infatti tenuti tutti gli organi dello Stato (da intendere, naturalmente, non solo come Stato-persona), ivi compreso il potere giudiziario, nell’espletamento dei loro compiti. Come efficacemente sintetizzato nella sentenza Koebler (30.9.2003, C-224/01), “in considerazione del ruolo essenziale svolto dal potere giudiziario nella tutela dei diritti che ai singoli derivano dalle norme comunitarie, la piena efficacia di queste ultime verrebbe rimessa in discussione e la tutela dei diritti che esse riconoscono sarebbe affievolita se fosse escluso che i singoli possano, a talune condizioni, ottenere un risarcimento allorché i loro diritti sono lesi da una violazione del diritto comunitario imputabile ad una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado di uno Stato membro”.
Tale conclusione non può non valere anche per la Corte costituzionale, sia perché – nella prospettiva comunitaria, l’unica qua rilevante – essa è organo giurisdizionale, e di ultimo grado; ma anche perché è decisiva la funzione esercitata, certamente giurisdizionale in quanto o decide direttamente (nei ricorsi diretti) o contribuisce alla decisione del giudice comune (nei casi incidentali)[10]. Pur non sottovalutando che per configurabilità della responsabilità per la Corte costituzionale vale ancor di più il limite della “specificità della funzione giurisdizionale” (sentenza 13.6.2006, C-173/03, Traghetti del Mediterraneo) e della difficoltà di configurare nelle sue sentenze una “violazione manifesta del diritto comunitario” (se non appunto per il mancato esercizio del rinvio pregiudiziale).
Si deve aggiungere che il mancato utilizzo della procedura di rinvio pregiudiziale da parte della Corte costituzionale poteva portare – e così effettivamente è avvenuto in almeno un caso (relativo ai c.d. diritti di visita, di cui ai regg. CE nn. 804 e 805/1968, colto dalla sentenza della Corte cost. n. 163/1977) – a conclusioni basate su un’interpretazione del diritto comunitario poi smentita dalla Corte di giustizia. Con grave pregiudizio tanto per il principio di certezza giuridica, quanto dell’autorevolezza della nostra Corte.
4. La posizione seguita dalla Corte costituzionale sino all’ordinanza n. 103/2008 era criticabile pure dal punto di vista “interno”, in quanto generalizzava la specialità del ruolo di supremo garante della Costituzione, lasciando in ombra il ruolo direttamente giudicante in alcuni procedimenti nella sua competenza, come appunto i giudizi in via principale ed i giudizi di ammissibilità dei referendum (analogamente vale, in principio, per i conflitti di attribuzione; ma è difficile in tali casi ipotizzare una questione di diritto europeo).
In ogni caso, garantire la Costituzione significa anche garantire i principi e le norme che sono entrate nel nostro ordinamento costituzionale attraverso i procedimenti dell’integrazione europea previsti dai Trattati, costituzionalmente compatibili in virtù dell’art. 11 Cost., prima; e del novellato art. 117, primo comma, Cost., poi.
A fronte del più ampio ruolo di garanzia di costituzionalità che è proprio della Corte a seguito dell’integrazione europea, mutano le tecniche procedurali. In particolare, le questioni di interpretazione del diritto comunitario vanno rimesse alla Corte di giustizia; e per le questioni relative alla CEDU occorre tener conto della giurisprudenza della Corte di Strasburgo, unico suo interprete “per garantire l’applicazione del livello uniforme di tutela all’interno dell’insieme dei Paesi membri” (sent. n. 349/2007, cit.).
Anche nei procedimenti di legittimità costituzionale promossi in via incidentale, la Corte deve accettare la possibilità – qua certamente non l’obbligo, atteso che non si tratta di giudizio di ultima istanza; ma, appunto, incidentale – di rinviare alla Corte di giustizia una questione di interpretazione del diritto comunitario applicabile. Infatti, se nell’eccezione di incostituzionalità rileva un profilo comunitario, la Corte può decidere o di lasciare al giudice della fattispecie anche l’interpretazione delle norme comunitarie applicabili (come finora ha sempre fatto[11], e come indica l’ordinanza n. 103/2008 intenderebbe ancora seguire), oppure contribuire a definire il completo parametro della fattispecie anche nei suoi profili comunitari, con il rinvio pregiudiziale. Non convince la tradizionale posizione – per ora ribadita dalla Corte anche nell’ordinanza in commento – secondo cui spetta unicamente al giudice rimettente di farsi carico di adire la Corte di giustizia “per provocare quell’interpretazione certa e affidabile che assicuri l’effettiva ( e non più ipotetica e comunque precaria) rilevanza e non manifesta infondatezza del dubbio di legittimità costituzionale circa una disposizione interna che, nel raffronto con un parametro di costituzionalità risenta, direttamente o indirettamente, della portata del diritto comunitario” (ord. n. 536/1995, secondo un orientamento costante). Infatti, in tal modo si contribuisce alla frantumazione dell’interpretazione su temi a rilevanza costituzionale; nella prospettiva comunitaria, non si esercita appropriatamente il ruolo di leale collaborazione con le istituzioni comunitarie; si mette a rischio l’effetto utile del diritto comunitario. Con il rinvio pregiudiziale da parte della Corte costituzionale si determina anche nel giudizio costituzionale a quo una “pregiudiziale comunitaria”, come nei casi di rinvio da parte dei giudici comuni (cfr. ord. n. 249/2001).
Va peraltro sottolineato che la proposta di ampliare l’ambito del procedimento di rinvio pregiudiziale anche ai giudizi di costituzionalità in via incidentale soddisfa certamente il palato del giurista, meglio se il palato è euro-sensibile; ma, se attuata, comporterebbe complicanze processuali così rilevanti da mettere a rischio il principio di effettività della tutela, principio del sistema comunitario (e della CEDU) e profilo essenziale del diritto costituzionale al giusto processo (art. 111 Cost.). Basti considerare che il giudizio di costituzionalità promosso in via incidentale rappresenta oggi una pausa media di non meno di diciotto mesi nel giudizio principale; cui, a seguito del rinvio al giudice di Lussemburgo, si aggiungerebbe un’ulteriore pausa che, allo stato, ha la stessa durata media. Con effetti prevedibilmente disastrosi per alcune delle parti processuali e, più in generale, per la buona amministrazione della giustizia.
Si tratta comunque di una questione che può essere risolta con accorgimenti organizzativi, che non dovrebbero richiedere una modifica delle norme processuali delle due Corti. Per quanto riguarda la Corte costituzionale, basta prevedere, anche per decisione organizzativa del Presidente, un’immediata verifica dei caratteri della questione di costituzionalità; ed una conseguente procedura accelerata per il rinvio più rapido possibile alla Corte di giustizia. Per quest’ultima, visto il carattere costituzionale, “alto”, che presumibilmente avranno i rinvii decisi dalla Corte costituzionale (e dagli equivalenti organismi degli altri Stati membri), si può pure pensare ad una corsia preferenziale rispetto agli altri rinvii. Così almeno da annullare il raddoppio del termine di sospensione del giudizio principale, altrimenti inevitabile. Né questa procedura speciale dovrebbe apparire penalizzante rispetto agli altri rinvii pregiudiziali, atteso il già richiamato carattere costituzionale delle questioni sollevate e il numero prevedibilmente limitato di tal tipo di rinvii.
5. La ricollocazione della Corte costituzionale nel quadro delle procedure di elaborazione dei principi costituzionali europei e della loro attuazione nei giudizi nazionali è per il momento limitata, come detto, ai soli giudizi di costituzionalità in via principale. Se, augurabilmente, si estenderà presto ai giudizi in via incidentale per i buoni motivi sopra esposti, si determinerà il benefico riequilibro della rottura del principio del monopolio della legittimità delle leggi, conseguente al potere/dovere di ogni giudice di non applicare il diritto nazionale contrastante con il diritto comunitario. L’attuale situazione di sindacato diffuso della legittimità comunitaria – qua esaminato in riferimento ai giudici, ma che nella sua effettiva portata va considerato anche rispetto al ben più diffuso e capillare sindacato da parte delle amministrazioni pubbliche – ha portato a situazioni di grande incertezza, segnate da un’applicazione/disapplicazione a macchia di leopardo. Il contrario della certezza giuridica e dei connessi principi di stabilità giuridica, cui ovvia solo in circostanze particolari l’abrogazione espressa delle norme in questione.
Il ruolo dei giudici ordinari a fronte del diritto comunitario non è posto in discussione dagli sviluppi qua esaminati, essendo acquisizione ineluttabile una volta che nel quadro del diritto comunitario risultano “giudici comuni di diritto europeo”. Ma, nei profili di costituzionalità a rilevanza comunitaria, al loro ruolo diretto si aggiunge ora quello della Corte, che può per la sua parte contribuire ad una più competa configurazione dei profili costituzionali rilevanti.
Conclusivamente, la decisione in esame della Corte costituzionale per il rinvio in via pregiudiziale alla Corte di giustizia su una questione di interpretazione del diritto comunitario era attesa per concomitanti ragioni: perché “tecnicamente” inevitabile, visti i caratteri della procedura di cui all’art. 234 Trattato CE e di alcuni dei giudizi di legittimità costituzionale; perché da tempo gli altri giudici nazionali “di ultima istanza” avevano accettato la medesima procedura, con effetti positivi; infine, perché in tal modo la Corte ha evitato la marginalizzazione del proprio ruolo quale giudice delle “sole” cause interne, a fronte di uno scenario costituzionale ineluttabilmente europeizzatosi.
Il tempo dirà se la procedura di rinvio pregiudiziale avrà per la Corte costituzionale gli stessi effetti positivi che si sono determinati per la Cassazione ed il Consiglio di Stato, nelle loro sfere. Va comunque salutato con favore la rottura di un blocco durato ingiustamente per oltre cinquanta anni.
Al di là della questione esaminata, il cammino costituzionale della Corte di giustizia è comunque ancora incompiuto[12] sulla cruciale questione del rapporto tra ordinamento nazionale e ordinamento europeo; e della conseguente rilevanza del diritto comunitario quale parametro di costituzionalità[13]. La Corte di giustizia ha affermato sin dalle sue prime sentenze il carattere monistico dell’ordinamento nazionale-europeo, frutto del processo di integrazione. La nostra Corte costituzione, al contrario, ha mantenuto una lettura “dualistica”, pur accettando nella sostanza i maggiori esiti della giurisprudenza comunitaria. Le differenze tra le due impostazioni rilevano, oltre che per la questione oggetto delle presenti note, specialmente per la qualificazione delle norme interne che contrastano con il diritto comunitario. Al riguardo, la nozione comunitaria di “disapplicabilità” è ben più forte di quella, prevalente nella giurisprudenza costituzionale, di “non applicabilità”: la prima implica una forma di invalidità della norma; la seconda solo una questione di interpretazione circa la norma applicabile.
Le resistenze della Corte costituzionale potevano forse giustificarsi sino a quando nel nostro ordinamento perdurava l’assenza di un “articolo comunitario” che, sulla falsariga di quanto avvenuto negli altri principali ordinamenti nazionali, precisasse il tipo di integrazione giuridica. Ma, con la riforma nel 2001 all’art. 117 Cost. il problema è risolto, ancorché prendendo spunto dal tema delle autonomie, anziché dai principi generali[14]. Aperture nella giurisprudenza costituzionale sono ravvisabili, con l’utilizzo del solo art. 117 Cost. quale parametro di costituzionalità[15]; ma in punto di principio non vi sono novità.
Circa la rilevanza del diritto comunitario quale parametro del giudizio di costituzionalità, la Corte rimane ferma sulla posizione – senza riscontro negli altri Strati membri – delle norme comunitarie come “norme interposte”, atte ad integrare il parametro di conformità costituzionale per la normativa statale e regionale. Ma non è chi non veda che la nozione di “norma interposta”[16] implica una posizione subcostituzionale delle norme comunitarie, con buona pace del principio di primato del diritto comunitario e dei correlati principi sui rapporti tra norme comunitarie e norme nazionali. Anche in scarsa coerenza con quanto la Corte stessa ha affermato nella citata sentenza n. 349/2007, punto 6.2., sulla rilevanza del nuovo testo dell’art. 117, primo comma, Cost. che “ha colmato una lacuna e che, in armonia con le Costituzioni di altri Paesi europei, si collega, a prescindere dalla sua collocazione sistematica nella Carta costituzionale, al quadro dei principi che espressamente già garantivano a livello primario l’osservanza di determinati obblighi internazionali assunti dallo Stato”. Si tratta, è vero, di una questione di principio priva di particolari conseguenze negative per le parti interessate, dato che, “norma interposta” o meno, “il mancato rispetto delle fonti comunitarie rilevanti determina l’illegittimità costituzionale” delle norme oggetto del giudizio di costituzionalità (sent. n. 129/2006)[17]. Ma che esprimono una perdurante ritrosia della Corte, priva di giustificazione.
In ogni caso, con il riconoscimento del ruolo della Corte di Strasburgo per l’interpretazione della CEDU e con l’avvio della procedura di rinvio pregiudiziale alla Corte di Lussemburgo per le questioni di interpretazione del diritto comunitario, la Corte ha riavviato il suo cammino comunitario e sostanzialmente accettato il processo di federalizzazione della giustizia costituzionale nell’Unione europea, che non potrà che concludersi con l’affermazione della Corte di giustizia quale Corte costituzionale federale[18].
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[1] Le occasioni delle citate sentenze nn. 348 e 349/2007 erano l’indennità di esproprio e il risarcimento del danno da occupazione acquisitiva. La questione della rilevanza della CEDU è stata poi ripresa nelle sentenze n. 39/2008, in tema di disciplina del fallimento, e n. 129/2008, in tema di revisione dei processi penali passati in giudicato.
[2] Tra i molti commenti già apparsi, cfr. in questa Rivista, 2008: B. Randazzo,Costituzione e CEDU: il giudice delle leggi apre una “finestra” su Strasburgo, 25 segg.; V. Mazzerelli, Corte costituzionale e indennità di esproprio: serio risotoro e proporzionalità dell’azione amministrativa, 32 segg.; M. Pacini, Corte costituzionale ed occupazione acquisitiva: un adeguamento soltanto parziale alla giurisprudenza CEDU, 37 segg. Cfr. anche l’articolata analisi di M. Savino, Il cammino costituzionale della Corte costituzionale dopo le sentenze n. 348 e 349 del 2007, in Riv. ut. Dir. pubbl. com. 2008, in corso di pubblicazione sul n. 3.
[3] Come Cassazione, I Sez. pen., n. 2432/2006.
[4] Si parla giustamente di effetto di auto-emarginazione dal dialogo giurisprudenziale europeo: G. Zagrebelsky, Corti europee e corti nazionali, in S. Panunzio (a cura di), I costituzionalisti e l’Europa, Milano, 2003, 539 segg. Non si tratta peraltro di effetto ineluttabile, come dimostra il successo di alcune posizioni sostenute dalla Corte, quando lo ha voluto; come la teoria dei contro-limiti, collegati al rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e dei diritti inviolabili della persona. La teoria dei contro-limiti è non per caso ripresa anche da altre giurisdizioni costituzionali (sulla questione: A. Celotto-T. Groppi, Diritto UE e diritto nazionale: primautè v. controlimiti, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2004, 1309).
[5] La vicenda è riassunta da M. Cartabia, La Corte costituzionale italiana e il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, in N. Zanon (a cura di), Le Corti dell’integrazioneeuropea e la Corte costituzionale italiana, Napoli, 2006, 99 segg.
[6] Così, nella sentenza n. 384/1994.
[7] Cfr. anche la sentenza n. 94/1995.
[8] Per una sintesi: L. Raimondi, La nozione di giurisdizione nazionale ex art. 234 TCE alla luce della recente giurisprudenza comunitaria, in Dir. UE, 2006, 369; D. Basile, La nozione di “giurisdizione nazionale”nella giurisprudenza della Corte di giustizia, inForo amm., Cons. St., 2006, 696.
[9] Pertanto, N. Bassi (Ancora sul rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e sulla nozione di “giudice nazionale”: è il momento della Corte costituzionale?, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2000, 155) poneva correttamente il problema ora risolto positivamente. La questione è stata ampiamente trattata dalla dottrina, con netta prevalenza dei fautori della tesi della Corte quale giudice nazionale ai sensi e per gli effetti dell’art. 234 Trattato CE: tra i tanti, E. Cannizzaro, La Corte costituzionale come giurisdizione nazionale ai sensi dell’art. 177 del Trattato CE, in Riv. dir. int., 1996, 452; F. Salmoni,La Corte costituzionale e la Corte di giustizia delle Comunità europee, in Dir. pubbl., 2002, 491; G. Gaja, La Corte costituzionale di fronte al diritto comunitario, in L. Daniele, a cura di, La dimensione internazionale ed europea del diritto nell’esperienza della Corte costituzionale, Napoli, 2006, 255, 277; S.M. Carbone, Corte costituzionale, pregiudiziale comunitaria e uniforme applicazione del diritto comunitario, in Dir. UE, 2007, 707.
[10] Il punto era già stato chiarito da F. Sorrentino sin dal 1971 (cfr. il suo Corte costituzionale e Corte di giustizia delle Comunità europee, Giuffrè, Milano, 1971, spec. 148 e segg.).
[11] Cfr. ad es. l’ord. n. 319/1996: “l’esame delle prospettate questioni di costituzionalità, essendo queste fondate sull’interpretazione delle citate direttive, esige che il contenuto delle norme espresse dalle disposizioni comunitarie sia compiutamente e definitivamente individuato secondo le regole all’uopo dettate da quell’ordinamento. Spetta ai giudici rimettenti di adire previamente la Corte di giustizia”.
[12] Lo era nel 1973 quando P. Barile pubblicò un noto saggio (Il cammino comunitario della Corte, in Giur. Cost., 1973, 2406 segg.). A distanza di molti decenni ci si può chiedere se la Corte non sia oltre i limiti di normale tollerabilità nei rispetti degli impegni comunitaria; pur scontando la posizione particolarissima della Corte nel quadro degli organi dello Stato.
[13] La tesi è largamente condivisa. Cfr. di recente R. Chiappa, Nuove prospettive per il controllo di compatibilità comunitaria da parte della Corte costituzionale, in Dir. UE, 2007, 493.
[14] La soluzione in linea di principio trova peraltro nell’attuazione giurisprudenziale ostacoli e interpretazioni riduttive. Per un quadro del dibattito: C. Panara, I vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario cinque anni dopo: quid novi?, in Quad. cost., 2006, 796; C. Napoli, La Corte dinanzi ai “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”, tra applicazione dell’art. 117, primo comma, e rispetto dei poteri interpretativi della Corte di giustizia, in Le regioni, 2006, 2213.
[15] Ad esempio nella sentenza n. 406/2005.
[16] Già opinabile per la sua eterogeneità, posta in luce da M. Siclari, Le norme interposte nel giudizio di costituzionalità, Padova, 1992.
[17] Cfr. A. Celotto, La Corte costituzionale finalmente applica il primo comma dell’art. 117 Cost., in Giur. it., 2006, 1123
[18] L’espressione era stata usata già da S.M. Carbone e F. Sorrentino, Corte di giustizia o corte federale delle Comunità europee?, in Giur. cost., 1978, 654.
