M. P. Chiti - L’ufficio parlamentare di bilancio e la nuova governance della finanza pubblica

 Sommario: 1. Le proposte per l’istituzione dei fiscal councils. 2. Le misure dell’Unione europea. 3. L’Ufficio parlamentare di bilancio nella legge n. 243/2012. 4. Le funzioni dell’Ufficio. 5. Composizione, modalità di funzionamento, rapporti con le Camere. 6. I caratteri originali dell’Ufficio

e il fiscal scenario.

1. Le proposte per l’istituzione dei fiscal councils

E’ prossima l’operatività dell’Ufficio parlamentare di bilancio, organismo che trae origine dall’art. 5, c. 1, lett. f) della legge cost. n. 1/2012 e che è stato poi puntualmente disciplinato dagli artt. 16-19 della legge (rinforzata) n. 243/2012. La prima norma ha previsto l’istituzione di un “organismo indipendente”, con “compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio”; la seconda ha così denominato il nuovo organismo, con chiara eco lessicale dello statunitense Congressional Budget Office, e ne ha definito funzioni ed organizzazione. La costituzione dell’Ufficio è un punto qualificante della rinnovata disciplina costituzionale e subcostituzionale per assicurare l’equilibrio di bilancio in sintonia con i parametri europei.

Malgrado che la base giuridica diretta dell’Ufficio parlamentare di bilancio (UPB) sia inevitabilmente nazionale, l’Ufficio è il portato di un movimento internazionale per l’istituzione di organismi indipendenti, specializzati in finanza pubblica, denominati fiscal councils; nonché di recenti misure dell’Unione europea per far fronte alla crisi finanziaria ed economica apertasi nel 2008. Non si tratta dunque di una innovazione genuinamente nazionale, ma della declinazionale italiana di proposte internazioni e di prescrizioni dell’Unione europea per il monitoraggio economico e di bilancio e per la valutazione dei documenti di finanza pubblica; così da assicurare comportamenti responsabili delle istituzioni in tema di finanza pubblica.

Nello scenario internazionale, a fronte del diffuso favore per politiche di deficit di bilancio (il c.d. fiscal bias) quale compensazione - vera o presunta - per situazioni di scarsa crescita o di vera e propria crisi economica, il Fondo monetario internazionale, l’OCSE1, e studiosi di varie scuole e Paesi2 hanno da qualche tempo auspicato la creazione di organismi indipendenti per assicurare una finanza pubblica più sana e sostenibile; ed anzitutto verificata in modo credibile. Comune a questo indirizzo è la tesi che le scelte di finanza pubblica vanno affidate, per l’elaborazione ed il monitoraggio, ad organismi tecnici indipendenti dalla politica. Malgrado la varietà delle proposte, vi è concordia sul alcune funzioni caratterizzanti degli organismi indipendenti di bilancio: la verifica del rispetto degli obbiettivi di bilancio e la sostenibilità nel medio periodo; l’elaborazione di analisi macroeconomiche e di finanza pubblica; la quantificazione delle proposte governative e dei provvedimenti legislativi.

Le proposte comportano l’istituzione di figure organizzative senza precedenti e dagli incerti risultati in considerazione delle funzioni loro attribuite e della non semplice collocazione nel presente quadro istituzionale di finanza pubblica (il c.d. fiscal scenario); inoltre mettono in discussione uno dei fondamenti della democrazia moderna, dando forte rilievo alla tecnocrazia finanziaria pubblica rispetto agli organi rappresentativi. Tuttavia, vari Stati le hanno in parte seguite adattandole alle proprie specificità; significativamente anche prima della crisi apertasi nel 2008. Taluni Stati che sono membri dell’UE hanno assunto analoghe decisioni, a parte dalle iniziative dell’Unione.

2. Le misure dell’Unione europea

Sotto l’influenza di queste tendenze internazionali e per i gravi problemi economici e finanziari di vari Stati membri, l’UE ha adottato nel recente periodo una serie di misure per assicurare un coerente ed affidabile quadro europeo di finanza pubblica, specialmente dopo che con la crisi dei debiti sovrani era emersa l’inattendibilità dei dati forniti da alcuni Stati membri.

Le cause di questa situazione sono diverse. Infatti, se la responsabilità principale per i dati non credibili di finanza pubblica è addebitabile agli Stati membri - che, tra l’altro, hanno operato in palese violazione dell’obbligo di leale cooperazione, da sempre uno dei fondamenti del processo di integrazione europea - è palese anche che non hanno esercitato un ruolo effettivo di controllo e di compensazione né Eurostat né gli uffici della Commissione; ma neanche, per la sua parte, la Banca centrale europea.

Da qui, un insieme di iniziative dell’UE mirate ad ovviare a questa situazione assicurando l’osservanza delle “regole di bilancio numeriche”, che integrano nei processi di bilancio nazionali l’obbiettivo di bilancio a medio termine del Patto di stabilità e crescita; nonché la sostenibilità delle finanze pubbliche con il rafforzamento delle valutazioni pubbliche sulle regole di bilancio nazionali, specialmente in riferimento al verificarsi di circostanze che portano all’attivazione del meccanismo di correzione ed alla verifica della conformità del procedimento di correzione del bilancio alle norme ed ai piani nazionali.

Le principali misure assunte a tal fine sono: il Patto Euro Plus del marzo 20113; il gruppo di cinque regolamenti ed una direttiva del novembre 2011, denominato Six Pack4; il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria del marzo 2012, denominato Fiscal Compact5; i due regolamenti del giugno 2013, noti come il Two Pack6.

Con il trattato denominato Patto Euro Plus gli Stati aderenti si sono impegnati a trasporre nella disciplina nazionale le regole principali del Patto di stabilità e crescita del 1997, poi disciplinate in modo più incisivo7; contribuendo anche in questo modo a garantire gli impegni di bilancio.

Il Six Pack ha mirato a rafforzare il Patto di stabilità e crescita con misure sia preventive che correttive; e con previsioni di obbiettivo di bilancio di medio termine differenziate da uno Stato membro all’altro, a seconda delle condizioni specifiche; così da assicurare la sostenibilità della finanza pubblica e la convergenza verso parametri comuni. In particolare, i regolamenti hanno previsto un preciso rapporto tra debito pubblico e PIL; un pareggio tendenziale del bilancio delle pubbliche amministrazioni; limiti per la spesa pubblica.

Il Fiscal Compact, trattato internazionale sottoscritto da 25 Stati membri (non hanno aderito solo il Regno Unito e la Repubblica Ceca) ha previsto, per una zona più ampia di quella dell’euro, ulteriori e più stringenti impegni per l’equilibrio di bilancio; con meccanismi anche di correzione automatica degli squilibri. Il rispetto degli impegni è affidato principalmente alla vigilanza della Commissione e, per la parte giurisdizionale, alla Corte di giustizia, cui possono rivolgersi tanto la Commissione quanto Stati membri che contestano ad un altro Stato membri il mancato rispetto degli impegni assunti con il Trattato. Il Trattato si riferisce anche alla presenza di istituzioni indipendenti ( i fiscal councils) incaricate del controllo sulle regole, per quanto con previsione non vincolante per gli Stati aderenti (cfr. art. 3, n. 2)8.

Da ultimo, i due citati regolamenti n. 472 e 473 del 2013, costituenti il c.d. Two Pack, hanno determinato regole per il rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membro della zona euro che si trovano, o rischiano di trovarsi, in gravi difficoltà economiche per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria (il regolamento n. 472/2013); e disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio in coerenza con gli indirizzi di politica economica emanati nel contesto del Patto di stabilità e del semestre europeo; nonché per la correzione dei disavanzi eccessivi negli Stati membri della zona euro (il regolamento n. 473/2103). Quest’ultimo regolamento prevede regole vincolanti per gli Stati membri sui fiscal councils e dunque rappresenta il parametro normativa per la valutazione della “legittimità comunitaria” delle disposizioni nazionali assunte per la sua attuazione.

Nella preparazione delle citate misure è emersa la necessità per l’Unione di disporre di previsioni macroeconomiche e di bilancio imparziali e realistiche; a fronte di un’esperienza diffusa per previsioni “tendenziose e inattendibili che possono compromettere notevolmente l’efficacia della programmazione finanziaria e, di conseguenza, minare l’impegno finalizzato alla disciplina di bilancio” (Considerando n. 10 del regolamento n. 473/2013).

A tal fine, sulla scia del già ricordato movimento internazionale per i fiscal councils si è considerato necessario fare riferimento ad “enti indipendenti o ad enti dotati di autonomia funzionale nei confronti delle autorità di bilancio di uno Stato membro che, in virtù di apposite disposizioni di legge nazionali, godano di un elevato grado di autonomia funzionale e responsabilità” (così il cit. Considerando n. 10, anticipato dalle proposte della Commissione del luglio 2012 “Common principles for national fiscal correction mechanisms”). La disponibilità di solide regole di bilancio numeriche specifiche per paese, soggette al monitoraggio di organismi indipendenti (i fiscal councils), è addirittura considerata una “pietra miliare del quadro rafforzato dell’Unione per la sorveglianza dei bilanci”).

L’istituzione di questi “enti indipendenti” (la dizione “ente” è una traduzione generica di “body”, usata nell’originale bozza redatta in inglese; che non implica necessariamente una distinta personalità giuridica) diviene adesso un impegno vincolante per gli Stati membri (art. 5 del regolamento n. 473 cit.: “gli Stati membri dispongono di enti indipendenti incaricati di monitorare l’osservanza …”); mentre in precedenza era solo auspicata. Tali “enti” debbono assicurare i seguenti requisiti, definiti dal regolamento in conformità a quanto proposto dalla Commissione con i citati Common principles: un regime giuridico fondato su norme nazionali vincolanti; il divieto di seguire istruzioni da parte delle autorità nazionali di bilancio; la capacità di comunicare pubblicamente; procedure di nomina dei membri sulla sola base dell’esperienza e della competenza; risorse adeguate; accesso alle informazioni necessarie (art. 2, c. 1, regolamento n. 473/2013)9.

Per quanto precise nell’obbiettivo da perseguire, le misure sui fiscal councils lasciano agli Stati membri un certo margine di scelta nel modello organizzativo da adottare. Molto più di quanto avvenuto per altre figure organizzative indotte dal diritto dell’Unione secondo modelli sostanzialmente omogenei; come nei casi di varie agenzie europee (esempio l’agenzia per l’ambiente), della concorrenza (con le autorità nazionali di riferimento) o, ancora, delle comunicazioni elettroniche (con il Gruppo europeo del regolatori nazionali). Siamo di fronte a regolamenti europei che pongono agli Stati membri degli impegni che possono essere declinati nel quadro dell’organizzazione pubblica propria di ciascun Stato membro, ma sin quando non è messo a rischio il risultato che l’Unione ha imposto di raggiungere.

Utilizzando quanto residua dell’autonomia organizzativa degli Stati membri (in passato uno dei principi istituzionali della Comunità), l’Italia poteva dunque configurare il proprio fiscal council adattandolo al sistema istituzionale nazionale, eventualmente con un rinnovato fiscal framework; oppure istituire un organismo del tutto nuovo. L’istituzione dell’Ufficio parlamentare di bilancio non pare invece essere stata il frutto di un appropriato approfondimento istituzionale, quale tassello di un coerente pacchetto di riforme costituzionali e di rilievo costituzionale; né, tantomeno, di un dibattito pubblico. Bensì una decisione assunta per l’urgenza della situazione della nostra finanza pubblica e dell’asserita “ineluttabilità europea”.

3. L’Ufficio parlamentare di bilancio nella legge n. 243/2012

La riforma è stata realizzata prevedendo l’“organismo indipendente” di cui parla l’art. 5, c. 1, lett. f), della legge cost. n. 1/2012 quale organismo operante “presso le Camere”, ma con caratteri del tutto originali10.

E’ originale anzitutto la fonte normativa utilizzata per istituire il nuovo organismo. Infatti, come anticipato, la legge cost. n. 1/2012, anziché limitarsi ad innovare vari articoli della Costituzione (artt. 81, 97, 117 e 119) per adeguarli alle nuove regole dell’UE in tema di “pareggio di bilancio”11, rectius di “equilibrio” tra le entrate e le spese del bilancio, (circostanza già di per sé discutibile, dato che in altri Stati membri dell’UE per attuare gli impegni europei non si è ritenuto di procedere a modifiche costituzionali12) ha previsto ulteriori innovazioni, da svolgere con una legge “rinforzata”, approvata con la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale (così il nuovo 5° comma dell’art. 81 Cost., secondo un atipico schema di “delega” legislativa a rilevanza costituzionale). Precisamente, l’oggetto della legge rinforzata è la determinazione del contenuto della legge di bilancio, delle norme fondamentali e dei criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.

Nel caso dell’“organismo indipendente”, poi denominato Ufficio parlamentare di bilancio, abbiamo dunque la base giuridica generale nel novellato art. 81, c. 5, Cost. (come modificato dalla più volte citata legge cost. n. 1/2012) e quella specifica in una legge “subcostituzionale” (la legge rinforzata n. 243/2012).

L’UFP si configura quale “organo a rilevanza subcostituzionale”, in quanto previsto da una legge con valore giuridico superiore a quello delle leggi ordinarie, eventualmente abrogabile, modificabile o derogabile solo con leggi di medesimo rango; con funzioni in parte assimilabili a quelle degli “organi ausiliari” previsti agli artt. 99-100 Cost..

Come si vede, l’occasione per adempiere agli adempimenti dell’UE è stata colta dalle istituzioni italiane per una scelta assai innovativa per il nostro sistema; motivata principalmente da ragioni interne, dato che l’UE non imponeva né una determinata fonte di diritto, né una particolare figura organizzativa, ma l’operatività di un organismo affidabile per stime, analisi, verifiche e valutazioni di finanza pubblica nel rispetto dei principi posti dal regolamento n. 473/2013. Che questo organismo fosse di nuovo conio o l’esito di una riforma di organismo già esistente era questione che rimaneva nazionale, nella misura in cui non erano a rischio le esigenze di diritto dell’Unione.

4. Le funzioni dell’Ufficio

Il nuovo Ufficio si caratterizza per le funzioni attribuitegli dall’art. 18 della legge n. 243/2012: funzioni di analisi, verifiche e valutazioni “anche attraverso l’elaborazione di proprie stime”, in merito a questioni cruciali per l’economia e la finanza pubblica sia presenti che di medio-lungo periodo (ad esempio la valutazione delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica; gli andamenti di finanza pubblica; la sostenibilità della finanza pubblica nel lungo periodo).

Per tali finalità l’UPB dispone di un’ampia autonomia funzionale nella determinazione delle proprie attività, che svolgerà sulla base di un programma annuale delle attività approvato dal Consiglio e “presentato” alle Commissioni parlamentari; che dunque ne prenderanno atto, senza approvarlo. Fermo rimanendo che, in ogni caso, devono essere assicurate “le funzioni attribuite all’Ufficio in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea”.Le analisi ed i rapporti elaborati dall’UPB sono adottati dal Consiglio su proposta del Presidente. Le Commissioni parlamentari potranno richiedere all’UPB ulteriori rapporti ed analisi; nonché richiedere l’audizione del Presidente su ogni questione di competenza dell’Unione.

La rilevanza, anche istituzionale, delle analisi e verifiche effettuate dall’Ufficio si coglie dalla previsione secondo cui le Commissioni parlamentari potranno richiedere al Governo delucidazioni sull’eventuale “significativa divergenza” tra le sue valutazioni e quelle dell’Ufficio; con obbligo per il Governo di motivare espressamente la conferma delle proprie valutazioni in caso di non adeguamento alle valutazioni dell’Ufficio. E’ chiara qua l’eco del modello – inizialmente degli ordinamenti britannici ed americani, poi fatto proprio anche dall’UE – del “comply or explain”, che determina un vincolo procedurale per il Governo, superabile solo con argomentate motivazioni, presentate pubblicamente.

Malgrado la rilevanza dei compiti attribuiti all’UPB, non può sfuggire che si tratta di funzioni “ausiliarie” rispetto a quelle decisionali, finali, esterne e con carattere vincolante che sono attribuite ad altri organi. Neanche si tratta di funzioni di controllo, amministrativo o giurisdizionale, che rimangono disciplinate secondo le precedenti regole generali (anche per quanto riguarda il rispetto del principio di pareggio del bilancio).

Se Governo e Parlamento prenderanno sul serio le posizioni espresse dall’UPB solo la futura esperienza potrà dirlo. E’ comunque legittimo un certo scetticismo sulle possibilità di successo per l’Ufficio, le cui competenze non sono interdittive, ma di “influenza”. Quanto accaduto in Parlamento in occasione dell’approvazione della prima legge di stabilità successiva all’operatività del semestre europeo non attenua certamente lo scetticismo.

5. Composizione, modalità di funzionamento, rapporti con le Camere

Per definire la natura giuridica dell’Ufficio parlamentare di bilancio non aiutano quasi per niente i lavori parlamentari della legge cost. n. 1/2012 e della legge n. 243/2012, assai sbrigativi ed espressivi di una modestissima dialettica parlamentare. La concisa previsione (il più volte citato art. 5, c. 1, lett. f) contenuta nella legge costituzionale trova dettaglio nelle successive disposizioni (artt. 16-19) della legge rinforzata n. 243/2012, ma rimane poco chiaro il modello complessivo seguito dal legislatore; se non in negativo su quello che l’UPB non è.

Infatti, è sicuro solo che non si è seguito il modello “autorità” né quello di “agenzia esecutiva”. Il primo avrebbe importato, da un lato, una sensibile riduzione del potere di bilancio del Parlamento; già ridimensionato con le regole dell’UE sul “semestre europeo”13 (che dopo il Two Pack del 2013 si sono estese anche al secondo semestre, pure “europeizzato”) e dai vincoli esterni di bilancio, sempre di origine europea. Dall’altro, ad un’inaccettabile delegittimazione politica del Parlamento a fronte di un’autorità tecnica e volutamente indipendente dalla politica. Neanche è stato seguito il modello “agenzia esecutiva”, che pur con quale forma di autonomia funzionale o strumentale rimane strumentale rispetto al Governo e/o al Parlamento. Il modello agenzia funziona egregiamente in alcun ordinamenti, come nel Regno Unito l’Office of Budget Responsability costituito nel 2010; ma appare non conciliabile con le previsioni del regolamento n. 473/2013 in tema di fiscal councils.

L’UPB è invece, come il nome dice, un organismo (non organo) parlamentare di suo genere, che opera “presso” le Camere. La legge n. 243/2012 collega l’UPB al Parlamento per quanto attiene la sede, le modalità di nomina dei membri del Consiglio, le regole di funzionamento, il finanziamento, le relazioni con le Camere. Tuttavia, l’UPB ha caratteri originali che sfuggono ad un preciso inquadramento tra le figure organizzative conosciute.

Per quanto riguarda la composizione, tre sono i membri del “Consiglio” dell’UPB (denominazione che richiama i consigli delle autorità indipendenti); nominati con decreto adottato d’intesa dai Presidenti delle due Camere sulla base di una preventiva selezione di dieci nominativi da parte delle Commissioni parlamentari competenti tra i candidati che hanno risposto all’avviso a tal fine pubblicato e che abbiano “riconosciuta indipendenza e comprovata competenza ed esperienza in materia di economia e di finanza pubblica”. I consiglieri sono nominati per sei anni e non possono essere riconfermati. Questo termine è più lungo di quello che caratterizza altri analoghi organi in altri Paesi; da qui la non riconfermabilità. Durante il mandato vi è un’assoluta incompatibilità con qualsiasi altra posizione. Secondo le migliori esperienze di altri ordinamenti, ad esempio gli Stati Uniti, i membri dell’Ufficio dovrebbero avere carattere di assoluta indipendenza; essere dunque no-partisan e non bipartisan. Il punto è stato ripreso esplicitamente dall’Unione europea nel regolamento n. 473/2013, che impone un preciso obbligo in tal senso agli Stati membri.

Non ci sono precedenti né di simile “call”, né della procedura che la segue. Anche l’eventuale revoca dei membri del Consiglio è originale e segnata da una complessa procedura; prevedendosi che la revoca possa avvenire solo per “gravi violazioni dei doveri d’ufficio”, con atto adottato d’intesa tra i Presidenti delle Camere, su proposta delle Commissioni parlamentari competenti adottata a maggioranza dei due terzi dei relativi componenti.

Il Presidente dell’UPB lo “rappresenta”, espressione giuridicamente ambigua per un mero ufficio, e ne cura il funzionamento (convoca il Consiglio, fissa l’ordine del giorno, ecc.).

Il Consiglio adotta uno o più regolamenti per l’organizzazione ed il funzionamento dell’Ufficio, il trattamento giuridico ed economico del personale, la gestione delle spese. L’autonomia regolamentare – atipica per un organismo parlamentare che opera “presso le Camere” – è condizionata da un preventivo “assenso” da parte dei Presidenti delle Camere. Anche al proposito occorre attendere l’esperienza attuativa di questa previsione per avere precisa contezza del “controllo” sul potere regolamentare dell’UPB. E’ comunque prevedibile un controllo leggero, a pena di non violare uno dei principi vincolanti posti dal regolamento n. 473/2013.

Il funzionamento dovrebbe avvenire “in piena autonomia ed indipendenza di giudizio e di valutazione”, con la valorizzazione massima delle qualità specialistiche dei componenti. Ulteriore caratterizzazione in tal senso potrà derivare dalla costituzione di un Comitato scientifico dell’Ufficio, composto da persone di comprovata esperienza, “con il compito di fornire indicazioni metodologiche in merito all’attività dell’Ufficio”. La costituzione del Comitato scientifico è prevista, saggiamente, come eventuale perché importerebbe una ancora più netta autonoma posizione dell’Ufficio rispetto al Parlamento.

Il finanziamento è conforme al carattere dell’UPB quale “organismo” del Parlamento, dato che l’art. 19 della legge n. 243/2012 prevede uno specifico finanziamento annuale a ciascuna Camera, destinato al funzionamento dell’UPB;che sarà gestito autonomamente sulla base di un proprio bilancio di previsione approvato dal Consiglio annualmente. A differenza delle Autorità indipendenti che, in parte, trovano fonti di finanziamento anche tra i soggetti del settore cui sono preposte, l’UPB è dunque dipendente in via esclusiva dal finanziamento pubblico. Come detto, per la gestione dei fondi così assegnati - da destinare al funzionamento, ivi compreso il personale - l’UPB gode di ampia autonomia contabile (art. 16, c. 4, della legge n. 243/2012).

La relazione con le Camere è il tratto che dovrebbe caratterizzare l’UPB come organismo parlamentare, realizzando l’idea di accountability come rendicontazione o responsabilità per i risultati nei confronti delle Camere. In effetti, la legge n. 243/2012 prevede (art. 18) la presentazione alle Camere di tutti gli elaborati dell’Ufficio, comunque pubblicati sul sito istituzionale dell‘Ufficio; inoltre, che le Commissioni parlamentari possono richiedere analisi e rapporti in materia di finanza pubblica, nonché l’audizione del Presidente. Tuttavia, dagli atti dell’UE che sono all’origine della disciplina nazionale emerge che l’UPB sarà anche il referente nazionale per il monitoraggio rafforzato delle politiche di bilancio nella zona euro e di garanzia per la coerenza effettiva dei bilanci nazionali con gli indirizzi europei adottati nel contesto del Patto di stabilità e del semestre europeo. In tal modo si realizza una “doppia ausiliarietà” dell’UPB sia verso il Parlamento che verso le istituzioni dell’Unione europea.

Se un modello di riferimento per l’UPB può essere richiamato, ma sempre limitatamente, tale è quello dello statunitense Congressional Budget Office. A parte l’ovvia circostanza che negli USA non si pone la questione sopra definita di “doppia strumentalità” dell’Office in mancanza di una dimensione ordinamentale sovranazionale come quella dell’UE, le motivazioni a base della decisione di istituire questo organismo, le competenze e la sua operatività ricordano alcune delle connotazioni che la nostra legge n. 243/2012 ha dato all’UPB. Infatti, l’Office statunitense venne istituito nel 1974 per assicurare al Congresso delle analisi indipendenti e di qualità sulle misure di finanza pubblica del Governo federale; così colmando il deficit informativo tra le due istituzioni. Ma le similitudini finiscono qua dato che la diversa forma di governo in Italia e negli Stati Uniti porta a rafforzare la posizione dell’Office come referente del Congresso ed organo di “check and balance” nei confronti dell’Esecutivo; laddove in Italia l’UPB prenderà parte in modo sostanzialmente autonomo alla funzione di indirizzo e controllo in materia di finanza pubblica.

6. I caratteri originali dell’Ufficio e il fiscal scenario

L’UPB si inserisce in un contesto istituzionale (il fiscal framework) già affollato di organismi con competenze simili, determinando questioni di compatibilità e di funzionalità. Si ricordano in particolare il Servizio del Bilancio del Senato; il Servizio studi della Banca d’Italia; la Ragioneria generale dello Stato; il Dipartimento del Tesoro del Ministero dell’Economia e delle Finanze; anche l’ISTAT, per parte delle sue statistiche. L’istituzione dell’UPB è un’indiretta dequalificazione di questi organismi, specie quelli più tecnici, che pure hanno un’ottima reputazione e che certo non sono all’origine della sostanziale sfiducia dell’UE sull’attendibilità dei nostri dati di finanza pubblica. Anche per tale motivo la decisione di istituire un nuovo organismo come l’UPB non era per niente scontata; né, come detto, voluta come tale dall’UE.

L’alternativa poteva essere una più marcata connotazione di uno o più degli organismi esistenti quale fiscal council e “amministrazione comune di diritto europeo”. Pur essendo noto lo scetticismo delle istituzioni dell’Unione sulla qualità dell’amministrazione italiana, sarebbe stato possibile evidenziare la credibilità di alcuni dei nostri organismi, eventualmente adeguati alle nuove necessità.

In particolare, nell’elaborazione della normativa sul fiscal council non è stata appropriatamente considerata la possibilità di riorganizzare la Corte dei conti in funzione delle nuove competenze da assolvere per l’analisi, le verifiche e le valutazioni in tema di finanza pubblica.

E’ vero che la Corte dei conti quale organo di controllo sulla gestione del bilancio dello Stato ha nella Costituzione, nella tradizione e nella sua disciplina una ben precisa connotazione per il controllo successivo sulla gestione finanziaria, che non appare ricollegabile alle competenze ora attribuite all’UPB, quale fiscal council. La sua composizione ed il modo di funzionamento sono alquanto lontani dai caratteri del nuovo “ente indipendente” di cui al regolamento UE n. 473/2013. Tuttavia questo dato di partenza avrebbe potuto portare ad un ripensamento generale sulla Corte dei conti, a partire dalla stessa compresenza della funzione di controllo e di quella giurisdizionale. Anche perché la Corte ha una felice connotazione non solo quale organo ausiliario del Parlamento, ma di “organismo ausiliario ordinamentale”; nonché di referente nazionale della Corte dei conti dell’UE. Il diritto comparato ed il diritto dell’UE indicano da tempo possibili linee riformatrici per la Corte dei conti; come ad esempio in Francia, ove alla Corte dei conti si è affiancato il fiscal council. Si poteva dunque partire da una valutazione sull’esperienza della Corte dei conti e sulla sua eventuale trasformazione, anziché avviarsi decisamente verso l’istituzione di un nuovo organismo.

Preso comunque atto della scelta effettuata dalla legge n. 243/2012, sarà necessario assicurare una sinergia tra la verifica ex ante delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica, di competenza dell’UPB, e il controllo successivo sulla gestione del bilancio da parte della Corte dei conti. A pena di non tracciare tra i due organismi un solco che sarebbe assai grave per l’efficacia complessiva del sistema di finanza pubblica e delle regole di bilancio.

Le peculiarità dell’UPB sono evidenti, come anticipato, anche nei rapporti che si prefigurano con il Parlamento. Pur nella sua prossimità istituzionale, l’Ufficio non è certamente, come detto, un “organo” del Parlamento e la sua composizione così ristretta e qualificata, la prevedibile alta qualità dei rapporti e documenti che saranno prodotti potranno determinare una legittimazione istituzionale propria dell’UPB.

In particolare, se l’UPB riuscirà dialetticamente a dialogare con il Governo, sia in fase propositiva che di verifica sulle sue iniziative, sarà inevitabile l’assunzione di un ruolo diretto nel sistema di governance della finanza pubblica.

Si potrà allora parlare di una sostanziale soggettività istituzionale dell‘UPB? La risposta è impossibile sulla base del semplice dato normativo; e dipenderà dunque dall’effettiva esperienza dell’Ufficio. Tanto maggiore sarà la qualità tecnica dei suoi membri e dello staff di servizio, tanto più autonomo ed autorevole risulterà nei confronti del Parlamento e del Governo.

In conclusione, il UPB rappresenta una rilevante novità nel nostro sistema istituzionale, che conferma ancora una volta l’effetto riformatore delle politiche dell’Unione europea anche per questioni di organizzazione e funzionamento di organismi nazionali. E’ diverso da un ufficio parlamentare, potendo configurarsi come organismo a rilevanza funzionale esterna che partecipa direttamente alla funzione di indirizzo e controllo della finanza pubblica. La sua operatività effettiva dipenderà in larga misura dalla capacità dei suoi componenti di esercitare appieno le rilevanti funzioni che la legge attribuisce all‘Ufficio.

La qualità dei membri che saranno prescelti e la flessibilità istituzionale che talora contraddistingue positivamente il nostro sistema potrà forse consentire al nuovo Ufficio di trovare un’appropriata posizione nel contesto di un rinnovato e più incisivo governo della finanza pubblica. Questo è certamente l’auspicio, ma quanto risulterà effettivamente è aperto ai più diversi esiti.

1 OCSE, Draft principles for indipendent fiscal institutions, 2012.

2 Efficaci sintesi in R. Hagemann, How can fiscal councils strengthen fiscal perfomance?, in OCSE Journal of economic studies, vol. 1/2011, 75 segg.; L. Landi, Fiscal councils. Una comparazione internazionale e il caso italiano, in Atti Convegno LUISS su la nuova governance europea, novembre 2012, in stampa.

3 Accordo internazionale, ma richiamato nel diritto dell’Unione europea quale Allegato alle Conclusioni del Consiglio europeo del marzo 2011.

4 Cfr. i regolamenti n. 1173, n. 1174, n. 1175, n. 1176 e n. 1177/2011; nonché la direttiva 2011/85.

5 Cfr. i regolamenti n. 472/2013 e n. 473/2013.

6 Trattato formalmente internazionale, ma promosso dal Consiglio europeo del dicembre 2011 per rafforzare gli impegni degli Stati dell’Eurogruppo per il raggiungimento degli obbiettivi comuni del “Patto di bilancio”.

7 Specialmente con i regolamenti n. 1175 e 1177/2011.

8 Per un esame generale di queste misure si rinvia a M.P. Chiti, La crisi del debito sovrano e le sue influenze per la governance europea, i rapporti tra gli Stati membri e le pubbliche amministrazioni, in Atti del 58° Convegno di Scienza dell’Amministrazione, Milano, 2013, 167, con ampia bibliografia.

9 Il riferimento ai fiscal councils era frequente anche in precedenti atti normativi della UE, anche se con previsioni non vincolanti. Cfr. la direttiva 2011/85, art. 6, n. 1; il regolamento n. 1173/2011; il regolamento n. 1175/2011.

10 L’UPB non ha ancora attirato un’adeguata attenzione della scienza giuridica. Per il momento si segnala particolarmente R. Perez, L’Ufficio parlamentare di bilancio, in corso di pubblicazione in Giornale di diritto amministrativo, 2013. Cfr. anche D. Cabras, Un fiscal council in Parlamento, in Federalismi, 2012/20; R. Loiero, La nuova governance europea di finanza pubblica e il ruolo dell’Ufficio parlamentare di bilancio, ivi, 2013/16.

11 Anche A. Brancasi rileva l’analiticità della legge costituzionale n. 1/2012 (cfr. Bilancio (equilibrio di bilancio), in Enciclopedia del diritto, ad vocem. In generale sul nuovo sistema: R. Dickmann, Le regole della governance economica europea e il pareggio di bilancio in Costituzione, in Federalismi, 2012/4, 2.

12 La questione, come noto, è controversa. Prevale la tesi della non necessità di una revisione costituzionale: G.L. Tosato, La riforma costituzionale del 2012 alla luce della normativa dell’Unione: l’interazione tra i livelli europeo e interno, in Corte costituzionale, Atti del Seminario “Il principio dell’equilibrio di bilancio secondo la riforma costituzionale del 2012”, novembre 2013, in corso di stampa; N. Lupo, Il nuovo art. 81 della Costituzione e la legge rinforzata, in Atti del 58° Convegno di Scienza dell’Amministrazione, Milano, 2013, 425 segg.; dello stesso Autore, in precedenza, Costituzione e bilancio. L’Art. 81 della Costituzione tra interpretazione, attuazione e aggiramento, Roma, Luiss UP, 2007. Sulla riforma costituzionale si veda anche G. D’Auria, Sull’ingresso in Costituzione del “pareggio di bilancio”, in Foro it., 2012, ………

13 Cfr. G. D’Auria, Bilancio, controlli comunitari e controlli nazionali, in M.P. Chiti-A. Natalini (a cura di), Lo Spazio amministrativo europeo. Le pubbliche amministrazioni dopo il Trattato di Lisbona, Bologna, 2012, 291.